让违法者无处遁形——《食品药品违法行为举报奖励办法》解读

近日，国家食品药品监管总局会同财政部发布新修订的《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称《办法》），自发布之日起施行。《办法》根据各地举报奖励实施情况，将单次举报奖励限额从原来的30万元提高至50万元，进一步提高群众举报的积极性。《办法》发布以来，在社会各界引起广泛反响。

强化激励作用

　　据介绍，国家总局成立后，整合了原国务院食安办、原国家食品药品监管局、国家质检总局、国家工商总局涉及食品、药品、医疗器械、化妆品等相关监管职能。因此，无论是2011年原国务院食安办颁布的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，还是2013年原国家食品药品监管局与财政部联合下发的《食品药品违法行为举报奖励办法》，都无法完全涵盖所有食品药品有奖举报内容。而且，由于之前各部门的职责范围不同，奖励的标准、范围、主体、对象也不尽相同，亟需对相关有奖举报制度进行梳理修订和整合，建立与国家总局调整范围一致的食品药品有奖举报制度；另一方面，在相关举报奖励制度实施的几年里，地方普遍反映存在着奖励程序繁琐、可操作性不强、激励作用发挥不够等问题，一些地区甚至存在奖励资金发放困难的情况。这些实践中存在的问题应该通过制度的修订完善或重新设计得到有效解决，以最大化发挥有奖举报制度的激励引导作用。
　　自2014年开始，国家总局决定在原有基础上制定颁布新的《办法》，使食品药品有奖举报制度进一步规范明确和简便易行，使举报奖励真正落到实处。
　　《办法》明确了奖励主体和管辖原则。考虑到举报受理部门对于举报案件立案处理后的相关信息掌握不全面，负责奖励实施的难度较大，因此，《办法》明确实行“谁办理、谁奖励”的原则，即由负责举报调查、做出最终处理决定的食品药品监管部门作为举报奖励实施部门。另外，办法还明确了奖励实施主体竞合情况下的管辖原则，即上级受理的跨地区的举报，由两个或者两个以上地区的办理部门分别调查处理的，各部门分别就本行政区域内的举报查实部分进行奖励，避免了既往办法中奖励主体冲突的情形。
　　《办法》还明确了举报奖励资金来源。规定食品药品违法行为举报奖励资金由地方财政部门纳入财政预算，由各级食品药品监管部门专款专用，并接受审计、监察等部门的监督检查，以确保奖励资金能得到地方各级财政部门的支持。
　　同时完善了奖励情形和奖励条件。举报案件只有经查证属实并已经依法处理后，才能为后续的奖励标准确定依据。《办法》本着公平正义和维护公序良俗的原则，对于食品药品监管部门工作人员或负有法定监督、发现、报告违法行为义务人员的举报、假冒伪劣产品的被假冒方及其委托代理人或利害关系人的举报等明确规定不予奖励。还特别加入了“对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报”的举报奖励排除，作为对新《食品安全法》第148条的呼应，有利于遏制实际工作中部分举报人针对“标签瑕疵”等的牟利性打假行为。

细化相关内容

　　《办法》明确了奖励实名举报的原则和匿名举报奖励的特殊处理方式，同案两人及以上举报的奖励原则，同一举报人举报同一事项的奖励原则以及举报事项和违法事实是否一致时的区别对待原则。这些都是针对既往办法实施中存在的具体问题而作出的专门规定。
　　确定奖励标准。《办法》规定了举报奖励的三个等级标准，明确各省（区、市）可结合实际，按照涉案货值金额或罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额。将单笔奖励限额提高至50万，将重大案件的奖励底线设置为30万，提高公众参与积极性，增强打击食品药品违法犯罪的靶向性。
　　细化奖励程序。《办法》对奖励实施部门进行奖励的程序、期限和支付方式作出了规定，对举报案件依法移送司法机关追究刑事责任后的奖励提出要求。还特别加入了纠错程序，使有异议的举报人可通过复核请求解决问题，以减少行政复议、行政诉讼等途径给举报人带来的不便。
　　加强落地实施。《办法》明确规定各省级食品药品监管部门和财政部门应制定本行政区域内的举报奖励办法，对具体奖励程序作出具体规定，以提高办法落地的可操作性。
　　原《食品药品违法行为举报奖励办法》由原国家食品药品监管局和财政部联合下发。在《办法》修订过程中，财政部给予了大力支持，双方一致认可延续两部委联合发文的方式，以保障奖励资金的落实。同时，为了测算预算规模，合理确定单次奖励最高限额标准，两部门共同开展调研，深入了解全国各省市局近年来奖励实施情况，经研究讨论，最终将单次奖励最高额提高至50万元，并且加入了四类重大举报情形最低奖励30万元的规定，顺应了加大奖励力度、鼓励公众举报的大形势。可以说，《办法》明确规定举报奖励资金纳入地方各级政府预算，接受监督检查，将为奖励资金的落实提供坚实保障。

全力贯彻实施

　　接下来，国家总局将从以下方面贯彻实施。
　　制定配套文件。国家总局将尽快发文，要求各地对办法提高认识，深入贯彻执行，科学引导举报人合理举报，积极与当地财政部门沟通落实财政专项奖励资金，尽快制定本行政区域内的奖励办法并及时上报总局和财政部备案，确保各项工作有序开展。
　　举办全国培训。总局将于近期对各省级投诉举报办理部门和投诉举报机构进行奖励办法的专题培训，加强基层对于《办法》的理解掌握。
　　广泛开展宣传。通过多途径、多手段宣传办法的内容、意义，并在后续过程中根据社会反馈及时跟进解读。
　　强化工作考核。要把《办法》的贯彻落实情况纳入2018年食品药品监管工作年度考核范围，督促各地加快奖励办法的出台，落实奖励资金的发放。
　　在修订过程中，监管部门通过对举报奖励实施现状的深入了解和摸底发现，举报人对举报奖励工作缺乏足够的信任和了解是影响举报积极性的原因之一，因为害怕被打击报复而往往采用匿名举报的方式。修改后的《办法》第十七条对于匿名举报奖励的原则、程序等作了细化规定，并允许各地根据实际情况制定匿名举报奖励发放的特别程序，为地方实施匿名举报奖励提供政策支持。
　　而重奖内部举报人，是借鉴了其他国家的“吹哨人”制度，即知情人士爆料制度。企业内部知情人士对产品生产流程、隐秘的违法行为、作案方式非常熟悉，甚至超出了一些执法者和行业专家的水平。在执法力量还难以做到对市场进行全方位、全覆盖、无缝隙监管巡查的现实情况下，内部知情人无论是良知发现还是希望得到奖励，其举报行为都能在客观上降低监管成本，增强食药安全监管和治理效果。《办法》对于保护举报人隐私、举报人非现场领奖等均做了规定，和前述的匿名举报奖励联合使用，有助于降低举报人风险，打消其顾虑，鼓励更多内部知情人对危害食品安全行为说不。
　　此次修订还有一个重要的原则改动，就是将2013年奖励办法的“依据举报人的申请奖励”变为新《办法》的监管部门主动奖励。这一点是经过反复讨论研究决定的。有奖举报制度的本质是信息交易，在信息交易的制度框架下，行政机关（信息获得者）有支付奖金的义务，作为交易的对象，举报人（信息提供者）自然可以获取奖金，无需申请领取。因此，按照《办法》规定，办案部门在反馈办理结果时，把征求举报人领奖意愿作为是否启动奖励程序的依据，而不必再由举报人专门申请奖励。对于基层办理部门来说，无疑会增加相应的工作量，但这是真正站在社会公众的角度作出的原则调整。对于履职风险，希望执法层面严格按照各项规定，该罚要罚，该奖要奖，杜绝灰色地带出现。谨慎履职尽责，就可以把履职风险降到最低。